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エネルギー政策と特別会計のあり方[前編]【政治GGJK】

事業仕分けで見えてきた
「エネ特会」の複雑な構造
2010年11月25日(木)公開
政策の実施に不可欠な「特別会計」
http://eco.nikkeibp.co.jp/em/column/toichi/62/index.shtml
 内閣府・行政刷新会議による「事業仕分け第3弾」が、前半は10月27~30日、後半が11月 15~18日の日程で開催され、前半の3日目となる10月29日には「エネルギー対策特別会計」が俎上(そじょう)に載せられた。筆者は民間有識者として、30分の休憩を挟んで9時間に及ぶ仕分けの現場に立ち会う機会を得た。開催の2、3週間前には多量の資料が渡されたこともあり、エネルギー対策特別会計の総論および各論について、改めて考えを深めることができた。今回は、この仕分けの詳細を述べる前に、わが国のエネルギー政策と特別会計の変遷について記したい。






 「特別会計」とは、さまざまな収入源からの税収をさまざまな用途に使える一般会計とは異なる、独立した経理である。特定の収入源からの税収を、特定の支出に充当することを目的に設置されたもので、古くは明治にさかのぼり、戦後に急増した時期もあるが、現在は18の特別会計が存在する。主なものに、「年金特別会計」や「外国為替資金特別会計」、「財政投融資特別会計」などがあり、エネルギー対策特別会計もそのうちの一つである。

 特別会計の規模は極めて大きい。一般会計との重複分を除いても、2010年(平成22年)度予算で 176兆円と、一般会計の92兆円のおよそ2倍にも上る。しかし、このうちの大半は、国債の整理基金や社会保障費として充てられるなど、使途が限定されているため、実質的には10兆円程度となる。そのうち、エネルギー対策特別会計は1兆円程度であり、エネルギー政策の実施に必要な財源を確保する上で、最も重要な手段となっている。



特別会計、3つの問題

 今回、政府がこの特別会計を対象に仕分けを行ったのは、この特別会計という仕組みが分かりにくいからである。民主党は、昨年7月の衆院選前に公開した『民主党政策集 INDEX2009』において、以下のように述べている。

 「特別会計制度は、国の財政状況をわかりにくくし、 また各省庁の『隠れた財布』となって、巨額のムダづかいの温床となっています。このムダづかいを止めるために、特別会計をゼロベースで見直し……(省略)」

 私もこの論に反対するものではない。この宣言からも分かるように、今回の仕分けの本来の目的は、特別会計によって成り立っている個別の事業ではなく、特別会計という仕組みそのものを仕分けることにあるからだ。

 特別会計には、3つの問題があると考えられている。

 まずは、特別会計の数が18と多いため、予算全体の構造が複雑で分かりにくく、国民による監視が困難であること。

 次に、使途が限られた固有の財源があることによって、不要不急の事業が行われがちな傾向にあること。

 最後に、「埋蔵金」すなわち多額の余剰金が、有効に活用されていない恐れがあることである。

 これから記していくように、特別会計の仕組みは非常に複雑で、何が良くて、どれが悪いと簡単に判断できるものではない。だがその一方で、より多くの国民から理解を得るために、問題を単純化して分かりやすく「仕分け」ていく必要もある。仕分けの難しさはこの点にあると実感した。



エネルギー特別会計の仕組み

 エネルギー特別会計は、「エネルギー需給勘定」と「電源開発促進勘定」の2つに分けることができる。そして、この合計が2010年度予算で約1兆円となっている。

 エネルギー需給勘定は、化石燃料の安定供給対策とエネルギー需給構造の高度化対策に使われる。このうち、石油や天然ガスの資源開発、石油の国家備蓄などを含む安定供給対策には、2010年度予算で2284億円が充当されている。

 一方の、エネルギー需給構造の高度化対策には、新エネルギーや省エネルギー設備の導入支援や、革新的技術の研究開発などを目的に、同年度予算で2989億円が充当されている。住宅用太陽光発電の設備に対する補助金、海外からの二酸化炭素(CO2)排出枠の購入など、温暖化対策に近い部分の政策を進めるのに必要な予算はここに含まれる。

 これらエネルギー需給勘定の原資となっているのは、石油石炭税である。これは、輸入される石油・ガス・石炭など化石燃料の販売を対象としたもので、例えば、ガソリンや灯油の販売価格には、1リットル当たり約2円が課税されている。

 もう一つの勘定である電源開発促進勘定は、原子力発電所など電源の立地のための電源立地対策と、安定かつ効率的な電力供給を実現するための電源利用対策とに分類される。

 電源立地対策は、原発立地地域の振興策や原発の安全・防災対策に使われ、2010年度で1805億円が計上されている。一方、電源利用対策の使途については、次世代の原子力利用技術の研究開発や放射性廃棄物対策の技術開発、スマートグリッド(次世代送電網)関連の技術開発、電気自動車(EV)や高効率給湯機の導入支援などもこれに含まれる。予算規模は1658億円である。

 そして、電源開発促進勘定の財源は、電力会社が販売する電力への課税で賄われており、一般家庭では一世帯当たり年間約1350円を負担している。

■2つの勘定に分かれるエネルギー対策特別会計
特別会計
※(金額は2010年度予算)
石油石炭税や電源開発促進税を財源とした約1兆円の予算が3つの省庁に振り分けられている(出所:行政刷新のウェブページ「事業仕分け第3弾」配布資料より)



京都議定書が大きな転換点に

 このような現状にあるエネルギー対策特別会計は、時代と政策の変化に応じて、その使われ方の内訳も変化してきた。

 エネルギー政策の議論が本格化したのは1970年代である。それ以前は、輸入原油・重油に課税し石炭政策に活用していたが、言わずと知れた石油危機を契機に、石油の安定供給確保が最優先の課題となった。このため、石油の国家備蓄や輸入源の多様化、そして原油の自主開発の動きが活発化し、石油への依存度を下げるために、省エネ技術や代替エネルギーの開発などにも大きく予算を割くようになった。

 当時の原資は、現在の石油石炭税の前身である石油税や、輸入時の関税である原・重油関税(80年に撤廃)、石油火力発電への依存度を下げることを目的とした電源開発促進税である。そして、80年代には原油価格が大幅に下落したこともあり、安定した財源を確保するため、税率の引上げやLNG(液化天然ガス)およびLPG(液化石油ガス)への新たな課税が行われた。

 このように、70年代の2度の石油危機後は、エネルギー安全保障が最も重要な政策課題となったが、その後はまた新たな課題が加わってきた。それは、地球温暖化問題である。

 97年の京都議定書の締結を契機に、日本のエネルギー政策の重点も大きく変化した。エネルギーの安定供給の確保に加え、CO2の排出量を削減することが柱の一つになったのだ。そのため、省エネに加え、非化石エネルギーの導入促進策が強化されることになった。

 具体的には、2003年に議員立法で「エネルギー政策基本法」が成立し、本年には、それに基づいた「エネルギー基本計画」が改訂されている。エネルギー政策基本法の基本方針は、安定供給の確保・環境への適合・市場原理の活用であり、この枠組みの決定によりエネルギー政策を推進するための特別会計の構造も変化した。

 まず2003年には、地球温暖化対策を進めるため、それまで石油に比べて低率であったLNGとLPGへの増税、および新たに石炭(原料炭は除く)への課税が始まり、石油税が石油石炭税に改まった。同年、従来は経済産業省だけが所管していたエネルギー需給構造高度化対策に環境省が加わることで、エネルギー起源のCO2排出量削減の対策が政策として具体的に追加された。

 今回、仕分けの対象となったエネルギー対策特別会計には、このような経緯があるのだ。



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